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記者劉展超

簡(jiǎn)介：在推進(jìn)征地制度改革過(guò)程中，利益分配是一大核心問(wèn)題。

聚焦征地制度改革在內(nèi)的土地管理法修改有了新進(jìn)展：全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)成立了修法審議領(lǐng)導(dǎo)小組，修正草案有望近期提請(qǐng)審議。

10月22日至26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)六次會(huì)議在京舉行，土地管理法修正案并未如外界預(yù)料提請(qǐng)審議。

一位立法部門知情人士對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，一般情況下，今年12月份還將有一次全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議，土地管理法修正草案如計(jì)劃今年上會(huì)審議，12月份是一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

今年4月份發(fā)布的《全國(guó)人大常委會(huì)2018年立法工作計(jì)劃》顯示，土地管理法修改被列入其中。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任沈春耀8月份曾透露，土地管理法的修改，按照今年全國(guó)人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃，將于下半年由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)審議。目前國(guó)務(wù)院有關(guān)部門正在抓緊推進(jìn)起草工作。

最新進(jìn)展：人大成立修法小組

自被列入全國(guó)人大常委會(huì)2018年立法工作計(jì)劃后，相關(guān)部門對(duì)土地管理法的修改加快了步伐。

第一財(cái)經(jīng)記者獲悉，由全國(guó)人大環(huán)資委副主任委員王洪堯帶隊(duì)的調(diào)研組，近日在湖南和貴州就土地管理法修改工作進(jìn)行專題調(diào)研，并在當(dāng)?shù)嘏e行調(diào)研座談會(huì)，聽(tīng)取土地管理法修改的意見(jiàn)建議。

王洪堯表示，調(diào)研座談會(huì)與會(huì)人員關(guān)于土地管理法修改提出的意見(jiàn)建議非常中肯，調(diào)研組將進(jìn)行詳細(xì)梳理研究，作為土地管理法修改的參考。

在調(diào)研座談會(huì)上，王洪堯表示，全國(guó)人大常委會(huì)高度重視土地管理法修改工作，已經(jīng)列入2018年立法工作計(jì)劃，并成立了土地管理法修改審議領(lǐng)導(dǎo)小組。

我國(guó)現(xiàn)行土地管理法自1986年公布以來(lái)，歷經(jīng)1988年第一次修正、1998年8月全面修訂、2004年8月第三次修正。隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和《物權(quán)法》的公布實(shí)施，農(nóng)村土地管理制度改革受到社會(huì)各界廣泛關(guān)注。

幾年前，土地管理法曾有一次“沒(méi)有完成的修改”，主要也是涉及征地制度改革。

原國(guó)土部2009年曾起草了土地管理法修正草案，上報(bào)國(guó)務(wù)院審議。2012年11月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了該草案。2012年12月，草案提請(qǐng)十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議。草案刪除了現(xiàn)行法第47條中按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，以及土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍的內(nèi)容。

2014年，考慮到形勢(shì)發(fā)生很大變化，全國(guó)人大常委會(huì)決定終止對(duì)土地管理法的這次修改。

不過(guò)，土地征收、農(nóng)地入市等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與法律之間的矛盾并未獲得解決，民間要求修改土地管理法的呼聲也一直存在。

數(shù)年前，原國(guó)土部也曾醞釀起草《農(nóng)村集體所有土地征收補(bǔ)償安置條例》，不過(guò)，因土地管理法的修改至今未能兌現(xiàn)，作為其配套法規(guī)的《條例》也便一直處于“研究起草”之中。

自然資源部法規(guī)司司長(zhǎng)魏莉華2017年8月曾透露，《土地管理法修正案（草案）》已經(jīng)起草完成，國(guó)務(wù)院法制辦于2017年9月征求了各部門和地方政府意見(jiàn)，下一步還將加快推進(jìn)立法審議工作。

“積極配合國(guó)務(wù)院法制辦和全國(guó)人大常委會(huì)法工委做好土地管理法修正案的立法審議工作，爭(zhēng)取做到改革試點(diǎn)與法律修改同步推進(jìn)、相向而行。提前開(kāi)展土地管理法修改相關(guān)配套法規(guī)的研究起草工作。”魏莉華說(shuō)。

重點(diǎn)：仍是征地改革

此次土地管理法修改主要內(nèi)容仍然是聚焦在農(nóng)村土地制度改革，涉及到農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等主要內(nèi)容。

在改革過(guò)程中如何縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元保障機(jī)制，是本輪土地管理法修改主要的著眼點(diǎn)之一。

現(xiàn)任中農(nóng)辦副主任、農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)韓俊曾表示，征地制度改革現(xiàn)在面臨的問(wèn)題是，征地范圍太寬，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，征地程序不夠規(guī)范。在改革試點(diǎn)中也在摸索這方面的經(jīng)驗(yàn)，為修改有關(guān)法律提供支撐。

我國(guó)《憲法》和《物權(quán)法》將農(nóng)村集體土地征收的條件規(guī)定為公共利益的需要。至于何為“公共利益”，現(xiàn)行法律并未明確界定，這為地方政府可根據(jù)自己需要無(wú)限制地使用土地的征收權(quán)埋下了伏筆，且預(yù)留了較大的自主操作空間。

此外，在推進(jìn)征地制度改革過(guò)程中，利益分配是一大核心問(wèn)題。與地方政府征地后再出讓獲得的土地收入相比，一些地方對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償額度相對(duì)較低，這個(gè)差距也成為此項(xiàng)工作推進(jìn)過(guò)程中的主要矛盾所在。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂(lè)對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，總體上，過(guò)往在土地增值收益分配中政府占有份額過(guò)高，作為土地所有者的集體和農(nóng)民占有份額過(guò)低。

在廖洪樂(lè)看來(lái)，我國(guó)土地增值收益主要有五個(gè)來(lái)源，即集體農(nóng)業(yè)用地及未利用土地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地、集體農(nóng)業(yè)用地及未利用土地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地、集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地、集體建設(shè)用地深度開(kāi)發(fā)、國(guó)有建設(shè)用地深度開(kāi)發(fā)等。

“由于我國(guó)正處于工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時(shí)期，再加上城市與農(nóng)村土地分屬于國(guó)家和農(nóng)民集體，以及地方政府壟斷建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)，因此，集體土地征收(即集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地)過(guò)程中產(chǎn)生的土地增值收益總量最大。”廖洪樂(lè)稱。

也正是因?yàn)榈胤秸畨艛嗔藝?guó)有建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)，再加上可以較為“不受約束”地征收農(nóng)村土地來(lái)為城市化進(jìn)程以及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)提供土地供給，這個(gè)過(guò)程中地方政府獲得了較高的土地增值收益，進(jìn)而演變成地方的“土地財(cái)政”。

第一財(cái)經(jīng)記者曾測(cè)算，在扣除征地補(bǔ)償?shù)瘸杀拘灾С鐾�，�?003年的1799.1 億元到2014年的8988億元，這12年間地方政府獲得的土地出讓純收益約為70433億元，年均5869億元。

廖洪樂(lè)表示，近年來(lái)城市建設(shè)用地價(jià)格上漲較快，而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻沒(méi)有做出相應(yīng)調(diào)整，致使集體和農(nóng)民在土地增值收益分配中處于更加不利的地位。

在上述全國(guó)人大調(diào)研座談會(huì)中，已有地方發(fā)改委官員建議進(jìn)一步完善農(nóng)村土地征收征用制度。

該官員表示，建議進(jìn)一步明確征收條件，以立法形式合理界定公共利益的范圍，國(guó)務(wù)院可采用制定目錄的方式，確定公共利益的范圍，也可以采用排除法明確不得以公共利益為名進(jìn)行征收的范圍。在征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，建議按照農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等同價(jià)同權(quán)的原則，從不同土地資源條件和供求關(guān)系考慮，實(shí)行更合理、更有效的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式。

魏莉華在2017年8月也透露，新一次的土地管理法修訂過(guò)程總對(duì)農(nóng)村土地征收制度進(jìn)行了多方面的完善。

“對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行了列舉式的界定，以兩保原則，就是保證被征地人原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保證的兩保原則，作為確立征地補(bǔ)償費(fèi)用的基本原則。取消了年產(chǎn)值倍數(shù)法作為計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的依據(jù)，在征地補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用中增加了對(duì)被征地農(nóng)民的住房補(bǔ)償和社會(huì)保障的費(fèi)用。”魏莉華說(shuō)。

影響：土地財(cái)政還能延續(xù)嗎？

之所以外界對(duì)于土地管理法的關(guān)注甚多，很大一部分原因在于當(dāng)前土地財(cái)政帶來(lái)了諸多矛盾：個(gè)別地方熱衷于征地但沒(méi)有做好對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償，政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)帶來(lái)地價(jià)上漲等。

廖洪樂(lè)對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，如果土地管理法修改完成后，短期可能不會(huì)迅速改變地方的土地財(cái)政現(xiàn)狀，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看肯定能對(duì)其有一個(gè)積極的影響。

一方面是部分集體建設(shè)用地可以入市后，一些企業(yè)無(wú)須再去與政府土地儲(chǔ)備部門那里競(jìng)買土地，后者對(duì)土地供應(yīng)的壟斷減弱；另一方面，地方政府的征地行為會(huì)受到進(jìn)一步規(guī)范，征地補(bǔ)償也會(huì)相對(duì)提高，其能獲得土地增值收益會(huì)相對(duì)下降。

伴隨著修法過(guò)程，中央部委也在試圖通過(guò)一些行政措施來(lái)影響土地財(cái)政問(wèn)題。

今年年初，時(shí)任國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明透露，我國(guó)將研究制定權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，推動(dòng)建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。

對(duì)于此舉，新華社發(fā)表評(píng)論稱，政府不再壟斷住房用地，盤活非房地產(chǎn)企業(yè)自有土地、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是貫徹中央提出的建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購(gòu)并舉“兩多一并舉”住房制度基礎(chǔ)性的土地制度變革，可望漸別土地財(cái)政、抑制地產(chǎn)投機(jī)，滿足住有所居，同時(shí)維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定。

上述所提“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房”工作，原國(guó)土部和住建部已經(jīng)在2017年8月底下發(fā)文件，確定北京、上海等13個(gè)城市作為試點(diǎn)。

此外，為支撐土地管理法修法工作，2014年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)71號(hào)文件，對(duì)農(nóng)村土地制度改革涉及的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，宅基地制度改革試點(diǎn)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)決定在全國(guó)33個(gè)縣開(kāi)展三項(xiàng)改革試點(diǎn)（也稱“三塊地”改革）。

廖洪樂(lè)認(rèn)為，集體建設(shè)土地入市此前在南部一些沿海省份已經(jīng)有不少案例，待土地管理法修改后，這些做法就獲得了一種法律上的確認(rèn)，也就有可能更大規(guī)模的推廣開(kāi)來(lái)。

在前述全國(guó)人大調(diào)研座談會(huì)中，地方發(fā)改委官員也建議進(jìn)一步完善農(nóng)村集體土地相關(guān)權(quán)利制度。

“在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的情況下，按照物權(quán)平等或一體保護(hù)的原則，改變建設(shè)用地必須使用國(guó)有土地的現(xiàn)狀，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)可適當(dāng)允許農(nóng)民集體所有的土地可進(jìn)入城市市區(qū)，依法出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租，徹底解決農(nóng)村集體土地、國(guó)有土地同權(quán)不同價(jià)的現(xiàn)狀，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。”該官員說(shuō)。

自然資源部近日發(fā)布消息稱，截至今年6月底，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)已按新辦法實(shí)施征地共1101宗、16.6萬(wàn)畝；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地塊970宗、2萬(wàn)余畝，總價(jià)款約193億元，收取土地增值收益調(diào)節(jié)金15億元。

上述全國(guó)人大調(diào)研組也指出，將對(duì)三項(xiàng)改革試點(diǎn)工作過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題以及意見(jiàn)、建議,進(jìn)行詳細(xì)梳理研究。土地管理法將根據(jù)在農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作中取得的經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行修改。